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 Justiz 2000 – und dann?

Auszug aus dem Vortrag des Präsidenten des Hamburgischen Verfassungsgerichts und des Hanseatischen Oberlandesgerichts, Wilhelm Rapp, vor der Mitgliederversammlung des Hamburgischen Anwaltvereins e.V. am 13.09.1999 (redaktionelle Bearbeitung der Rede: Günther Bertram).

Herr Rapp führte seinen Hörern zunächst die würgenden Sparzwänge vor Augen, denen auch die Justiz zunehmend unterworfen sei, und kam auf Modernisierungen der Gerichte allgemein, "Justiz 2000" im besonderen und das Neue Steuerungsmodell zu sprechen, das gewisse Chancen eröffne, um dann fortzufahren:

... Einige der Probleme, die uns im Reformprozeß zu schaffen machen, will ich darstellen und auch gleich mit dem grundsätzlichsten anfangen, weil es uns immer wieder begegnen wird:

JUSTIZ 2000 ist in zentralen Teilen (Budgetierung, Dezentralisierung) der Versuch, das für die öffentliche Verwaltung entwickelte sogenannte "Neue Steuerungsmodell (NSM)" auf die Justiz und damit auf die Rechtsprechung zu übertragen. Dies geht nur sehr bedingt, weil dabei Grenzen zu beachten sind, deren Einhaltung für die Justiz eine conditio sine qua non ist. Würden diese Grenzen überschritten, so wäre das ohne Zweifel das Ende von JUSTIZ 2000. Darüber besteht in der Richterschaft Konsens. Die Grenzen ergeben sich in erster Linie aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, aber auch aus der richterlichen Unabhängigkeit und der Unabhängigkeit der Gerichte, so wie dies im Grundgesetz und in der Hamburgischen Verfassung geregelt ist. Auch wenn vielleicht nicht jeder das gern hört: Die rechtsprechende Gewalt ist den Richtern anvertraut. Allein ihnen. So steht es im Grundgesetz, und das nehmen wir wörtlich. Sie ist nicht Parlamentariern anvertraut, sie ist nicht Regierungsmitgliedern anvertraut, und sie ist schon gar nicht irgendwelchen Verwaltungen anvertraut. Politische Verantwortung besteht nicht für die Inhalte der Rechtsprechung, sondern allein für deren Rahmenbedingungen, also dafür, dass die Judikative ordentlich arbeiten kann. Wir wollen, dass das so bleibt.

Nun weiß ich natürlich, dass – trotz gelegentlich geschriebener, zumindest missverständlicher Briefe einzelner Politiker – niemand in der Politik oder in der Justizbehörde beabsichtigt, inhaltlichen Einfluss auf Rechtsprechung im Einzelfall zu nehmen. Aber das ist eine bare Selbstverständlichkeit – alles andere wäre offener Verfassungsbruch. Das Problem ist vielschichtiger: Erinnern Sie sich an das Wort eines preußischen Justizministers, die richterliche Unabhängigkeit sei für ihn unantastbar, er entscheide nur über die Beförderungen. Oder nehmen Sie ein aktuelles Beispiel: Wenn im Entwurf eines Controlling-Konzepts für die Gerichte der Satz auftaucht, eines der Ziele sei u.a., "den Aufbau eines managementbezogenen Berichtswesens zu unterstützen, das neben der Steuerung der Kosten und Leistungen auch die Steuerung von Wirkungen und Qualitäten ermöglicht", dann gerät man schon ins Grübeln. Und wenn es an anderer Stelle heißt: "Das managementbezogene Berichtswesen muss auf die Anforderung der Führungskräfte (Priorisierung von Leistungen, Budgetplanungen, Verwaltung von Wirkungs- und Qualitätskriterien, Überwachung von fachlichen/inhaltlichen Qualitätsanforderungen etc.) ausgerichtet sein", dann ist man als Richter schon ein wenig verstört und hat sowohl ein ungutes Gefühl als auch erheblichen Diskussionsbedarf. Verstehen Sie mich bitte nicht falsch: Ich gehöre nicht zu denen, die eine Übernahme von Elementen des "Neuen Steuerungsmodells" grundsätzlich ablehnen. Aber wir bewegen uns in höchst sensiblen und sehr grundlegenden Bereichen des Rechtsstaates, in denen man sich keine Fehler erlauben darf. Ein engmaschiges Controlling, garniert mit einer Vielzahl von Kontrakten über weitere Verpflichtungen der Gerichtsleitungen und ein ausgefeiltes Berichtswesen könnten zumindest zu einer mittelbaren Beeinträchtigung sowohl der Grundsätze der Gewaltenteilung als auch zu Beeinträchtigungen der richterlichen Unabhängigkeit führen. Die Gerichte werden gleichsam von einem Wald von Regelungen umstellt und immer abhängiger von den Vorgaben und Entscheidungen der Exekutive. Das wird es mit den derzeit amtierenden Präsidentinnen und Präsidenten der hamburgischen Gerichte nicht geben. Und beinahe hätte ich gesagt: Schon der Versuch ist strafbar. Das vielleicht nicht, aber wir werden uns ihm massiv widersetzen. Dies ist nicht nur meine Position, sondern die aller Gerichtspräsidentinnen und Präsidenten. Sie wird von der Richterschaft nahezu einhellig geteilt, und sie ist nicht verhandelbar.

Es bleibt also dabei: Die qualitative Seite der Rechtsprechung, nämlich die Inhalte richterlicher Arbeit auch in Randbereichen, bestimmen die Richter und die Selbstverwaltungsorgane der Gerichte selbst. Die Inhalte richterlicher Arbeit können daher nicht Gegenstand von Leistungsvereinbarungen, budgetbestimmenden Kennziffern, einem wie auch immer verstandenen Controlling oder ähnlichen Steuerungselementen sein. Genau so (scil.: wenig) wie dies – um eine der anderen staatlichen Gewalten zu nennen – die Inhalte der Parlamentsarbeit sein könnten. Wir sind nicht Teil der Exekutive, und wir werden nicht von ihr gesteuert – weder nach einem herkömmlichen noch nach einem neuen Modell.

Auch die Dezentralisierung hat ihre Probleme, und zwar gleich mehrere:

1. Verwaltungsaufgaben werden auf die Gerichte verlagert. Wir bekommen also zusätzliche Aufgaben im Randbereich gerichtlicher Tätigkeit, während der Anteil unseres "Kerngeschäfts", der Rechtsprechung, prozentual abnimmt. Dies ist kein Problem, wenn für jedermann klar ist, dass das Gericht die übertragene Aufgabe besser wahrnehmen kann als die frühere Verwaltungseinheit, und wenn das zur Aufgabenerfüllung erforderliche Personal sowie das dafür benötigte Budget ebenfalls übertragen wird. Das ist jedoch nicht der Fall, da eine zentrale Verwaltung zumeist mit weniger Personal auskommt. Da aufgrund der Sparvorgaben kein zusätzliches Personal eingestellt werden kann, führt das im Ergebnis zu einer Personalverlagerung aus dem ohnehin notleidenden Kerngeschäft des Gerichts in das Randgeschäft. Unverständnis und Demotivation sind die Folge.

2. Verstärkt wird dieses Ergebnis noch in Fällen, in denen nicht ohne weiteres einsichtig ist, dass die dezentralisierten Aufgaben besser durch die Gerichte erledigt werden. Im Falle der Dezentralisierung von Teilen der Personalabteilung der Justizbehörde wird eine aus der Sicht der Gerichte gut funktionierende Einheit aufgelöst. Das freiwerdende Personal reicht selbst unter Hinzurechnung der entsprechenden Fachleute aus den Gerichten bei weitem nicht aus, um eine entsprechende Verwaltungseinheit bei jedem Gericht zu bilden. Das große Amtsgericht kann für seinen Bereich die Aufgabe aus eigener Kraft erledigen. Für die übrigen Einheiten konstruieren wir eine neue Zentralverwaltung, geben ihr den Namen Serviceeinheit und siedeln sie beim OLG-Präsidenten an, der so gutmütig ist, diese Konstruktion mitzumachen. Irgendwo muss man ja auch mal "ja" sagen. Ich kenne so gut wie niemanden am Sievekingplatz, der von der Sinnhaftigkeit dieses Vorgehens zu überzeugen ist.

3. Dezentralisierung bedeutet nicht nur Aufgabenverlagerung, sondern sinnvollerweise auch Verantwortungsverlagerung. Dezentralisierung bedeutet "Loslassen können". Wenn die Dezentralisierung aber über ein enges System von Kontrakten, RIchtlinien und Berichtswesen dazu führt, dass die Gerichte nicht nur die Aufgaben zusätzlich übernehmen, sondern dazu noch eine erhebliche Bürokratie aufbauen und betreiben müssen, was wiederum zu Lasten unseres Kerngeschäfts geht, dann nimmt die Lust, zusätzliche Aufgaben und Verantwortung zu übernehmen, rapide ab.

Bei der Budgetierung gibt es ebenfalls eine Reihe von "Knackpunkten":

4. Budgetierung, insoweit besteht Einvernehmen, erfordert ein Controlling. Deswegen werden sich die Gerichte am Aufbau eines solchen Systems beteiligen. Das war nicht unumstritten, ist aber mittlerweilse "Beschlusslage". Diese basierte aber auf einem auch inhatlich anderen Softwarekonzept, das – soweit ersichtlich – unseren grundsätzlichen Bedenken eher Rechnung trug als die jetzt wohl zum Einsatz kommende Software SAP/R3. Hier besteht noch erheblicher Diskussionsbedarf darüber, welche Daten in welcher Abbildungstiefe erhoben werden dürfen und darüber, wer diese Daten nutzen darf. Man muss nicht alles tun, was eine Software kann; man kann es zum Glück auch sein lassen. Aber ich sage voraus: dies wird ein ganz heikler Punkt für den Fortgang von "Justiz 2000".

5. Wir arbeiten zur Zeit mit einem System, das die Budgetierung der Personalkosten einerseits und den herkömmlichen Stellenplan der kameralen Haushaltsführung nebeneinander enthält. Dieses System führt zu Ungereimtheiten. Habe ich zum Beispiel einen Budgetüberschuss, aber keine freien Stellen, wie das z.B. beim OLG der Fall ist, kann ich mit meinem Budgetüberschuss nichts anfangen. Ich kann nicht einmal Zeitarbeitsverträge zum Abbau von Spitzenbelastungen schließen. Umgekehrt nützen mir freie Stellen überhaupt nichts, wenn mein Budget nicht ausreicht, um sie zu besetzen. Man versucht hier, zwei nicht vereinbare Systeme der Haushaltsführung kompatibel zu machen. Einer der Gründe dafür hängt auch wieder mit der Gewaltenteilung zusammen, aber diesmal mit dem Verhältnis der ersten zur zweiten Gewalt.

"Neues Steuerungsmodell" und Budgetierung gelten nicht nur als "modern", sondern führen im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung strukturell zu einem Machtzuwachs der Regierung, die ja die Steuerung im wesentlichen in der Hand hat. Ich denke, die Parlamentarier haben das inzwischen auch erkannt. Der Stellenplan ist eines der wenigen Instrumente, mit denen sie – wenn sie denn wollen – noch direkt Politik gestalten können. Insofern habe ich Verständnis für den Fortbestand des Stellenplanes. Nur sollte man sich dann von der Budgetierung noch weniger Wunder versprechen, als sie unter anderen Bedingungen vielleicht hervorbringen könnte.*

6. Die jährlichen Sparvorhaben (für mein Gericht für das Jahr 2000 rund 450.000,-- DM, die ich auch bei bestem Willen nicht werde erreichen können) führen dazu, dass der Bewegungsspielraum, den die Budgetierung den einzelnen Einheiten bringen sollte, von Jahr zu Jahr schrumpft. Praktisch enthält das Personalbudget prinzipiell weniger, als man für das laufende Jahr an Personalkosten veranschlagen muss. Große Gerichte mit vergleichsweise jungem Personal können sich durch Fluktuationsgewinne einigermaßen helfen, kleine Gerichte und zweitinstanzliche Gerichte sind da ziemlich arm dran.

Sie haben sicher schon bemerkt, ein Gerichtspräsident ist heute in erster Linie mit der Verwaltung seines Gerichts beschäftigt, hat sich um das Budget zu kümmern, hat Organisationsprobleme zu lösen und sich mit Fragen der Personalführung und –verwaltung auseinanderzusetzen. So richtig gelernt hat er das nicht – als Jurist wird man auf anderes trainiert. Ähnliches gilt für unsere Geschäftsleiterinnen und Geschäftsleiter, die aus der Rechtspflegerlaufbahn kommen und dort weder Verwaltung noch Management gelernt haben. Bei diesem – übrigens seit langen Jahren bekannten – Befund, der zu keinem Zeitpunkt irgend einen Politiker oder Verwaltungsprofi hinter dem Ofen hervorlockte, finde ich, dass die Gerichtsverwaltung in Hamburg eigentlich noch erstaunlich gut funktioniert. Ganz so schlecht können wir denn doch nicht sein. Gleichwohl: Jetzt ist das Thema plötzlich auf der politischen Agenda und hat einen hohen Stellenwert – also nehmen wir es an. Der Gerichtsmanager.

7. Was soll ein Gerichtsmanager können? Er sollte viel von Betriebswirtschaft verstehen, kann aber vielleicht auch Jurist mit besonderen betriebswirtschaftlichen Kenntnissen sein (Wirtschaftsprüfer wäre nicht schlecht). Er sollte nicht nur wissen, was ein Gericht ist, sondern sich im Justizwesen einigermaßen auskennen, allerdings möglichst nicht aus der Justiz kommen, weil dies die Gefahr der Einseitigkeit und der Betriebsblindheit in sich birgt. Viel verstehen muss er vom Personalgeschäft, also sowohl ein bisschen psychologisch geschult sein als auch über ein erhebliches Maß an sozialer Kompetenz und Einfühlungsvermögen einerseits verfügen. Andererseits ist es schon erforderlich, dass er auch die notwendige toughness eines Top-Managers mitbringt. Ein diplomatisches, aber durchsetzungsfähiges Wesen ist ebenso unabdingbar wie Verhandlungsgeschick. Neuen Ideen gegenüber muss er stets aufgeschlossen sein, allerdings nur solange es die richtigen sind.

Zugegeben: Das Letzte war gemein, und meine Stellenbeschreibung ist überspitzt, aber so ähnlich sähe das Anforderungsprofil wohl aus. Eines ist klar: Die Frau / der Mann wäre teuer.

2. Es besteht Konsens darüber, dass die Gerichte angesichts der Budgetierung und angesichts der neuen Verwaltungsaufgaben durchaus zusätzlichen Sachverstand im Management gebrauchen könnten. Alle Gerichtspräsidenten sind aber fest davon überzeugt, dass sich dieses zusätzliche know-how schneller und billiger durch gezielte Fortbildung der in Frage kommenden Mitarbeiter erzielen ließe, die dann natürlich auch besser bezahlt werden müßten als bisher. Gleiches würde für entsprechende Neueinstellungen gelten. Für diese Haltung haben wir gute Gründe:

Der bislang einzige in einem vergleichbaren Rechtssystem erprobte Versuch eines sogenannten professionellen Gerichtsmanagements in Holland ist nach wenigen Jahren gescheitert und beendet worden. Man muss Fehler nicht unbedingt wiederholen. Wir können uns in der gegenwärtigen Situation ein teures Modell schlicht nicht leisten. Wir sparen Jahr für Jahr in größerem Umfange Richterstellen ein und dünnen damit unser "Kerngeschäft" in einer Weise aus, dass wir schon gelegentlich (nicht immer, aber immer öfter) Probleme haben, den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG an einen effektiven Rechtsschutz zu genügen. In dieser Situation ist es kaum nachzuvollziehen, geschweige denn den Mitarbeitern, der Öffentlichkeit und den Recht suchenden Bürgerinnen und Bürgern verständlich zu machen, wenn hochwertige Verwaltungsstellen in der Größenordnung der Besoldungsgruppen B 2 oder B 3 neu geschaffen werden.

Die Einführung von hochdotierten Gerichtsmanagern wirkt für die Spitzenkräfte des gehobenen Dienstes, die zur Zeit in den Gerichtsverwaltungen arbeiten, ausgesprochen demotivierend. Sie fühlen sich abgeschoben, obwohl sie zur Fortbildung bereit sind und überwiegend auch dazu in der Lage wären. Das haben sie weder verdient, noch können wir uns das leisten.

Gleichwohl haben sich der Präsident des Amtsgerichts und ich für das OLG bereit erklärt (man kann ja nicht immer "nein" sagen), in einem Pilotprojekt das Modell eines integrierten Gerichtsmanagements, das heßt mit einem Gerichtsmanager, der in die gerichtliche Hierarchie eingegliedert ist und der Dienstaufsicht des Präsidenten untersteht, zu erproben, sofern dies finanzierbar ist und die Erfolgskriterien für die Erprobung festgeschrieben werden. Eine Erprobung anderer, als "Doppelspitze" oder "Vorstandsmodell" bezeichneter Modelle, lehnen wir ab, weil wir sie wegen Verstoßes gegen Bundesrecht für rechtswidrig halten. ..."